Содержание статьи:

Признание права как способ защиты гражданских прав

В соответствии со статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации к основным способам защиты гражданских прав относятся:

  • признание права;
  • восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу нарушения;
  • признание оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, применения последствий недействительности ничтожной сделки;
  • признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления;
  • самозащита права;
  • присуждение к исполнению обязанности в натуре;
  • возмещение убытков;
  • взыскание неустойки;
  • компенсация морального вреда;
  • прекращение или изменения правоотношения;
  • неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону;
  • иными способами, предусмотренными законом.

Рассмотрим один из способов защиты гражданских прав -признание права.

Право объект нематериальный, неосязаемый, его наличие в системе объектов гражданских прав необходимо устанавливать в качестве принадлежности существования субъекта. Оборот прав подразумевает деление на вещные (права на вещи) и права обязательственные (права требования исполнения каких-либо обязательств). К обязательственным правоотношениям такой способ применить сложно, поскольку обязанность совершить какое-либо действие предусматривается в договоре либо вытекает из деликта (правонарушения) и устранять неясности и сомнения в корреспондирующей — этой обязанности права нет необходимости.

К режиму вещных прав рассматриваемый способ защиты применяется наиболее часто. На практике такой способ как признание права используется при легализации режима объекта самовольного строительства либо при наличии сомнений в существовании конкретного права на конкретный объект (например, права на земельный участок). При возведении объекта самовольного строительства и наличии возражений со стороны собственника земельного участка возникает конфликт интересов собственника земли и самовольного застройщика. Например, на земельном участке, предоставленном в пользование на основании договора аренды, возводится объект недвижимого имущества — автозаправочная станция, и впоследствии собственник земельного участка предъявляет требование о сносе такого объекта на основании статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом собственник земли, как правило, администрация муниципального округа, ссылается на отсутствие разрешительной документации, архитектурно-планировочного задания, несоблюдение градостроительных норм и правил и т.д. Для узаконения самовольной постройки застройщик обращается в суд со встречным иском о признании права собственности на самовольно возведенный объект и доказывает обратное: наличие разрешительной документации, отсутствие нарушений прав третьих лиц и т.д. В соответствии с пунктом 3 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществляется постройка. Поэтому, иск о признании права собственности является уместным в такой правовой ситуации и направлен на защиту интересов будущего собственника самовольной постройки

Нередко при утрате того или иного правоустанавливающего документа, например, выписки из реестра акционеров, передаточного распоряжения акционер обращается в суд с иском о признании права собственности на акции. При этом суду приходится выяснять порядок приобретения акций, наличие статуса акционера вообще, истребовать доказательства приобретения акций, наличие передаточных распоряжений, голосование такого участника акционерного общества на общих собраниях и иные вопросы, способствующие в совокупности позволить сделать вывод о наличии либо отсутствии как такового права собственности на акции. Эффективность применения в данной правовой ситуации такого способа защиты, как признание права собственности, является сомнительной, поскольку при отсутствии правоустанавливающих документов суду придется отказать в иске на основании отсутствия доказательств, подтверждающих право собственности на акции.

В процессуальном смысле дела по искам о признании права (исковое производство) по существу подменяют собой дела особого производства, в частности, дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение. В делах особого производства нет места спору о праве, стороны не представляют доказательств наличия либо отсутствия прав на имущество, суд констатирует судебным актом наличие того или иного факта, который впоследствии кладется в основу правового притязания.

Иски о признании права направлены на устранение сомнений, неясности в существовании абсолютного права у конкретного участника гражданского оборота. Судебно-арбитражная практика выработала подход, согласно которому на такие отношения не распространяется исковая давность. Исковая давность — срок для защиты нарушенного права. Общий срок исковой давности составляет три года (статья 196 Кодекса). По общему правилу, началом течения срока исковой давности является момент, когда лицо, чье право нарушено, узнало или должно было узнать о нарушении своего права. В случае предъявления иска о признании права невозможно определить момент нарушения несуществующего права. При установлении момента возникновения права в судебном акте должно найти отражение это обстоятельство и, как следствие, момент его нарушения.

Например, в суд предъявлен иск о признании права на заключение договора о выкупе акций в связи с правом на приватизацию либо права на заключение договора о выкупе при вынесении решения о реорганизации акционерного общества в порядке статьи 75 Федерального закона «Об акционерных обществах». При предъявлении подобного требования суд откажет в его удовлетворении по следующим основаниям. В первом случае истец желает удостовериться в наличии права на приватизацию посредством выкупа акций. При этом никто не ограничивает его право на приватизацию, а скорее всего срок для обращения с заявлением на выкуп истек, и при предъявлении иска об обязании заключить договор купли-продажи либо о признании незаконным бездействия? органов управления акционируемого предприятия суд откажет именно посредством применения общего трехлетнего срока исковой давности. Т.е. право такого лица по существу не было нарушено, и попытка установить его наличие направлена на последующее предъявление иска о понуждении к заключению договора о выкупе акций.

Интересным представляется возможность использования рассматриваемого способа защиты при отсутствии правоустанавливающих документов на землю. Например, в 1993 году физическое лицо получило свидетельство о праве собственности на земельный участок без определения внешних границ. В 2006 году такое лицо обнаружило нового владельца своего земельного участка, имеющего свидетельство о праве собственности на земельный участок с кадастровыми номерами, присвоенными земельным комитетом. Возможно ли использование в сложившейся ситуации такого способа защиты как признание права собственности? Полагаем, что признание прав собственности на не индивидуализированный земельный участок (без определения внешних границ и землеустроительной документации) не представляется возможным. Ведь сомнения возникают не в наличии права, а касаются установления конкретных границ земельных участков, на которые выданы два правоустанавливающих документа в различные периоды времени.

В соответствии со статьей 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов. Аналогичная норма содержится в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации. При использовании такого способа защиты, как признание права, неясным остается вопрос: какое право истца следует считать нарушенным и имеет ли место нарушение как таковое? При отрицательном ответе на данный вопрос подобный способ защиты не является эффективным.

Статья 60. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения

СТ 60 ЗК РФ

1. Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:

1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок;

2) самовольного занятия земельного участка;

3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

2. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем:

1) признания недействительными в судебном порядке в соответствии со статьей 61 настоящего Кодекса не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;

2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;

3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Комментарий к Статье 60 Земельного кодекса РФ

Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения, также является одним из способов защиты гражданских прав, предусмотренных ст. 12 ГК РФ.

К способам защиты права согласно ГК РФ относятся также признание недействительным акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, возмещение убытков и др., упоминаемые в данной и последующих статьях ЗК РФ. Все эти способы тесно связаны между собой. При защите права могут применяться одновременно несколько способов защиты.

Пункт 1 комментируемой статьи содержит неисчерпывающий перечень случаев, когда нарушенное право подлежит восстановлению. Здесь названы лишь некоторые из них и дана отсылка к другим случаям, предусмотренным федеральными законами. К ним, в частности, могут быть отнесены такие способы защиты права, предусмотренные гражданским законодательством, как признание сделок недействительными, самозащита права и др. В принципе должно действовать правило о том, что нарушенное право подлежит восстановлению во всех случаях.

Чаще всего восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, достигается посредством обязания нарушителя в соответствии с решением суда освободить самовольно занятый земельный участок, в том числе и путем сноса всех незаконно возведенных на нем сооружений (см. также комментарий к ст. 40).
———————————
См., напр.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 16 февраля 2012 г. N А46-1526/2011; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19 апреля 2013 г. N А32-7669/2012; Постановление ФАС Центрального округа от 9 апреля 2014 г. по делу N А35-2281/2013; Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24 июня 2014 г. N А28-8026/2013 и др.

В п. 2 комментируемой статьи перечисляются способы пресечения действий, нарушающих права на землю. Некоторые из них нуждаются в уточнении с точки зрения изложения правового предписания. В частности, из подп. 4 п. 2 следует, что действия, нарушающие права на земельные участки, могут быть пресечены путем пресечения действий, нарушающих право. Представляется, что такая редакция нормы является неудачной и нуждается в уточнении.

Если суд признает недействительным акт органа государственной власти или органа местного самоуправления (см. комментарий к ст. 61), например, об изъятии земельного участка у землепользователя, то участок ему возвращается. Тем самым одновременно и пресекаются действия, нарушающие права на земельный участок, и восстанавливается положение, существовавшее до нарушения права.

Нарушения прав на земельный участок или угрозы таких нарушений могут быть выявлены в ходе осуществления государственного земельного надзора в соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689.

Положение распределяет полномочия между Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами (см. комментарий к ст. 71). Согласно Положению должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, вправе давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

В комментируемой статье не говорится о таком способе защиты, как обжалование действий и особенно бездействия должностных лиц, которые влекут за собой нарушение прав граждан и юридических лиц на землю. Такая возможность предусмотрена АПК РФ, ГПК РФ и Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», и, следовательно, этот способ восстановления нарушенного права подпадает под норму подп. 3 п. 1, а если действие выразилось в каком-либо решении (акте), то и под норму ст. 61 комментируемого Кодекса.

Требование о признании незаконным бездействия того или иного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления сопровождается обычно и требованием об обязании совершить соответствующее действие, принять решение или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

При этом, как правильно указывают суды, возложение обязанности совершить определенные действия не является самостоятельным требованием, а рассматривается в качестве способа устранения нарушения прав и законных интересов заявителя и должно быть соразмерно нарушенному праву с учетом обстоятельств дела .
———————————
Постановление ФАС Дальневосточного округа от 24 июня 2014 г. N Ф03-2463/2014.

Обязанность судов включать соответствующие положения в резолютивную часть решения указана в ст. 201 АПК РФ. Статья 258 ГПК РФ также предусматривает, что, признав обоснованным заявление о признании действия (бездействия) незаконным, суд принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.

Статья 60. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения

1. Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:

1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок;

2) самовольного занятия земельного участка;

3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

2. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем:

1) признания недействительными в судебном порядке в соответствии со статьей 61 настоящего Кодекса не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;

2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;

3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Комментарий к Ст. 60 ЗК РФ

1. Комментируемая статья содержит два возможных варианта защиты права на земельный участок:

— восстановление нарушенного права;

— пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения.

Существует терминологическое расхождение между названием статьи и ее содержанием. В названии статьи говорится о «восстановлении положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок», а в содержании — о «восстановлении нарушенного права».

В качестве действий, нарушающих права на земельный участок, прямо названы два: издание акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекшего за собой нарушение права на земельный участок, и самовольное занятие земельного участка.

Способы и последствия признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок, рассматриваются в комментарии к ст. 61 ЗК.

Самовольное занятие земельного участка определяется в статье 7.1 КоАП РФ в качестве правонарушения, которое, помимо самовольного занятия земельного участка, признает также незаконным использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости — без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. В рамках гражданского процесса самовольное занятие земельного участка может быть пресечено также путем подачи виндикационного иска.

Восстановление нарушенного права обеспечивается различными установленными законом способами защиты права. Поэтому для восстановления нарушенного права могут быть применены все предусмотренные ЗК, а также иными федеральными законами способы защиты нарушенного права.

Например, в соответствии со ст. 15 ГК лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. В их сумму могут быть включены расходы, которые пострадавшее лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, расходы в размере утраты или повреждения имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

2. Пресечение действий, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения, относится к самостоятельному способу защиты прав на землю.

Не соответствующие законодательству акты исполнительных органов государственной власти или акты органов местного самоуправления могут быть признаны недействительными в судебном порядке в соответствии со ст. 61 ЗК.

Возможность приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления предусмотрена в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14 декабря 1995 г.) .
———————————
Ведомости РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.

В соответствии с этим Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина либо по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия или решения (ст. 4 названного Закона).

Приостановление промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения, может быть применено по решению суда, а в случаях, предусмотренных в федеральных законах, — в административном порядке.

Согласно ст. 1065 ГК опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Данная норма носит превентивный характер в отношении так называемого экологического вреда, т.е. вреда, причиненного в результате нарушения норм экологического законодательства. Она рассчитана прежде всего на деятельность, представляющую собой повышенную опасность для окружающих и осуществляемую на ядерных, химических, биологических и иных опасных производственных объектах. Применение этих норм представляет определенную сложность по ряду причин.

Технически сложным является доказывание потенциальной угрозы, поскольку ряд объектов изначально признается в законодательстве опасными производственными объектами (см., например, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в ред. от 18 декабря 2006 г.) ), а понятие деятельности, представляющей собой повышенную опасность для окружающих, семантически включает такую угрозу. Как следствие, чтобы убедить суд в такой угрозе, необходимо представить доказательства нарушения норм и правил по безопасности на производстве, которое способно привести к аварии или инциденту с негативными последствиями за пределами санитарно-защитной зоны производственного объекта. Сбор таких доказательств частными лицами, в первую очередь гражданами или общественными объединениями, представляется проблематичным ввиду отсутствия открытого доступа на такие объекты. Реально эти лица могут представить лишь косвенные доказательства, полученные техническим путем за пределами территории объекта. Граждане из числа персонала, хотя и могут располагать необходимыми доказательствами, не всегда в состоянии предъявить их в суде по своей инициативе, поскольку технические сведения могут составлять коммерческую или государственную тайну, секрет производства.
———————————
СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588; 2000. N 33. Ст. 3348; 2003. N 2. Ст. 167; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498.

Видимо, наиболее эффективным будет использование этой нормы органами государственной власти и местного самоуправления. Она, таким образом, включается в комплексный правовой механизм обеспечения безопасности наряду с мерами административной ответственности за нарушение норм в области государственного регулирования этой сферы в форме лицензирования, сертификации, стандартизации, проведения экологической экспертизы, экспертизы промышленной безопасности.

Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды (п. 2 ст. 34).

Кроме отдельных правовых норм в ряде федеральных законов, регулирующих пресечение нарушения прав граждан или юридических лиц, в ЗК предписано, что порядок приостановления работ, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения, должен быть установлен Правительством РФ (подп. 3 п. 2 ст. 60).

К числу мер, направленных на пресечение действий, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения, относится восстановление положения, существовавшего до нарушения права. Возможные меры по восстановлению положения, существовавшего до нарушения права, перечислены в п. 2 ст. 62 и п. п. 2 и 3 ст. 76 ЗК.

Так, на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре, например к восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств.

Статья 60 ЗК РФ. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения (действующая редакция)

1. Нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:

1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок;

2) самовольного занятия земельного участка;

3) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

2. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем:

1) признания недействительными в судебном порядке в соответствии со статьей 61 настоящего Кодекса не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;

2) приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления;

3) приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

4) восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

  • URL
  • HTML
  • BB-код
  • Текст

Комментарий к ст. 60 ЗК РФ

1. Статья раскрывает содержание нескольких способов защиты гражданских прав, закрепленных в ст. 12 ГК РФ, применительно к земельным правоотношениям. Не раскрыты некоторые из способов, предусмотренных гражданским законодательством, с помощью которых также может осуществляться защита прав на земельные участки: признание сделок недействительными, самозащита права и др. Однако это не означает, что они не могут использоваться при защите земельных прав: ведь согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, природоохранительным или иным специальным законодательством. В качестве действий, нарушающих права на земельный участок, прямо названы два: издание акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекшего нарушение права на земельный участок, и самовольное занятие земельного участка.

Правовые акты признаются недействительными судами общей юрисдикции и арбитражными судами по правилам, установленным процессуальным законодательством (гл. 24, 25 ГПК РФ, гл. 23, 24 АПК РФ). Подведомственность и подсудность споров определяется статьями гл. 3 ГПК РФ, гл. 4 АПК РФ.

Способы и последствия признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших нарушение права на земельный участок, рассматриваются в комментарии к ст. 61 ЗК РФ.

Самовольное занятие земельного участка определяется в ст. 7.1 КоАП РФ в качестве правонарушения, которое помимо самовольного занятия земельного участка признает также незаконным использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости — без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности. Признание границ земельного участка осуществляется путем подписания смежными землепользователями Акта согласования границ земельного участка. Как правило, если собственник земельного участка готовит документацию для постановки участка на кадастровый учет, он основывается на установленных границах смежных участков. Если же границы смежных участков не установлены (если участки не прошли кадастровый учет или границы участков должны быть уточнены при межевании), устанавливаемые границы согласуются со смежными землепользователями индивидуально либо путем публикации публичного извещения в муниципальных СМИ. Нарушение признанных границ квалифицируется как самовольное занятие земельного участка. В рамках гражданского процесса самовольное занятие земельного участка может быть пресечено также путем подачи виндикационного иска. Собственник или лицо, право которого нарушено самовольным занятием земельного участка, вправе обратится в суд с требованием о возврате земельного участка из чужого незаконного владения (ст. 301 ГК РФ). Удовлетворение виндикационного иска приводит к восстановлению положения, существовавшего до нарушения права (возврату земельного участка).

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлен исчерпывающий перечень способов пресечения действий, нарушающих права на землю:

1) признание недействительными актов органов исполнительной власти (см. ст. 61 Кодекса и комментарий к ней);

2) приостановление исполнения неправомерных актов исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, которое производится соответствующими государственными или муниципальными органами в порядке, установленном законодательством и (или) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Так, возможность приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления предусмотрена в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14 декабря 1995 г.).

В соответствии с этим Законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия или решения (ст. 4 названного Закона);

3) приостановление промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения, которое может быть применено по решению суда, а в случаях, предусмотренных в федеральных законах, — в административном порядке. Государственные инспекторы по использованию и охране земель имеют, в частности, право давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий. В таких предписаниях могут содержаться, например, положения о приостановлении промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, ведущихся с нарушением права юридических лиц и граждан на землю или создающих угрозу их нарушения. См. также ст. 71 Кодекса и комментарий к ней.

Согласно ст. 1065 ГК РФ опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика помимо возмещения вреда приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет приостановление размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов по предписаниям органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды (п. 2 ст. 34).

Кроме отдельных правовых норм в ряде федеральных законов, регулирующих пресечение нарушения прав граждан или юридических лиц, в ЗК РФ предписано, что порядок приостановления работ, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения, должен быть установлен Правительством РФ (подп. 3 п. 2 ст. 60).

К числу мер, направленных на пресечение действий, нарушающих права на землю граждан и юридических лиц или создающих угрозу их нарушения, относится восстановление положения, существовавшего до нарушения права. Возможные меры по восстановлению положения, существовавшего до нарушения права, перечислены в п. 2 ст. 62 и п. п. 2 и 3 ст. 76 ЗК РФ.

Так, на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре, например восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств;

4) восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, см. п. 1 настоящей статьи и комментарий к нему.

Восстановление нарушенного права на земельный участок

Согласно ст. 60 ЗК РФ существуют две принципиально различные ситуации в сфере восстановления нарушенных прав на земельный участок:

1) когда факт правонарушения уже произошел и права граждан (юридических лиц) нарушены и нуждаются в восстановлении;

2) когда налицо длящееся правонарушение (т.е. противоправное деяние началось, но еще не закончилось) либо некие действия могут в будущем нарушить права и законные интересы граждан и юридических лиц. Следовательно, в последнем случае предусмотренные ЗК РФ правозащитные меры носят превентивный характер.

В первой группе случаев, когда право граждан и юридических лиц уже нарушено, закон предусматривает следующие способы восстановления нарушенных прав на землю:

а) признание судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок. Под «актом» понимаются как нормативные правовые, так и индивидуальные акты, нарушающие земельные права граждан (например, повлекшие незаконное изъятие земельного участка для публичных нужд);

б) прекращение самовольного занятия земельного участка. Согласно ст. 7.1 КоАП РФ самовольное занятие земельного участка или использование участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 руб.; на должностных лиц — от 1000 до 2000 руб.; на юридических лиц — от 10 тыс. до 20 тыс. руб.

Гражданин или юридическое лицо, права на земельный участок которого нарушены вследствие самовольного захвата, вправе предъявить виндикационный иск об истребовании своего имущества (земельного участка) из чужого незаконного владения. В случае принятия судом соответствующего решения о возврате собственнику самовольно занятого земельного участка собственник может потребовать возмещения всех доходов, которые извлекло или должно было извлечь лицо, незаконно владеющее земельным участком (ст. 303 ГК РФ), в том числе незаконно собранный урожай, незаконные доходы от предпринимательской деятельности, связанной с эксплуатацией участка, и т.д. Правообладатель земельного участка может предъявить негаторный иск об устранении препятствий по реализации права собственности (иных прав на участок), не связанного с лишением владения.

В случаях если противоправное деяние не закончилось либо только может произойти и причинить вред охраняемым законом земельным правам граждан и юридических лиц, законодатель предусматривает следующие варианты пресечения таких деяний:

а) признание недействительными в судебном порядке в соответствии со ст. 61 ЗК РФ не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления;

б) приостановление исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления. Данная процедура весьма подробно представлена в Конституции РФ и федеральном законодательстве. Так, согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

В соответствии со ст. 44 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Данный механизм конкретизирован Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно ст. 29 данного Закона в период действия указа Президента РФ о приостановлении действия актов органов государственной власти субъектов РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходимые изменения.

Однако высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта РФ акта Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

Кроме Президента РФ, функциями по приостановлению исполнения не соответствующих законам актов органов исполнительной власти (органов местного самоуправления) наделен и Конституционный Суд РФ. Согласно ст. 42 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» в случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд РФ может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта, процесса вступления в силу оспариваемого международного договора РФ до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом РФ;

в) приостановление экологически вредной деятельности, нарушающей земельные права граждан и юридических лиц (такую возможность предусматривает ст. 60 ЗК РФ). Данную норму следует рассматривать в контексте экологического законодательства.

Согласно ст. 12 Закона об охране окружающей среды общественные и иные некоммерческие объединения вправе подавать в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Согласно п. 2 ст. 34 того же Закона нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Однако данный порядок приостановления (прекращения) экологически вредной деятельности на практике пока применяется слабо, поскольку упомянутого в ст. 60 ЗК РФ постановления Правительства РФ не принято, а потому не установлен четкий механизм (порядок) ограничения, прекращения и приостановления такой деятельности при нарушении экологического законодательства. Принятие соответствующих подзаконных актов будет являться одной из приоритетных задач совершенствования экологического законодательства;

г) пресечение действий, создающих угрозу нарушений земельных прав граждан. Данная возможность представляется весьма важной в контексте ст. 1065 ГК РФ, согласно которой опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность. Суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.

Перечень мер по пресечению действий, нарушающих земельные права граждан, указанный выше, не является исчерпывающим и может быть дополнен мерами по самозащите права; признании сделок недействительными; обжаловании в суд действий (бездействий) должностных лиц и т.д.