Статья 106 Конституции России

Текст Ст. 106 Конституции РФ в действующей редакции на 2018 год:

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

Комментарий к Ст. 106 Конституции Российской Федерации

В комментируемой статье речь идет о федеральных законах, относящихся, согласно ст. 71 Конституции РФ, к исключительному ведению Российской Федерации, но имеющих особую важность для ее субъектов. Поэтому Конституция РФ предоставляет возможность субъектам РФ участвовать в осуществлении федеральных полномочий через Совет Федерации. Вот почему рассмотрение им законов по вопросам, перечисленным в комментируемой статье, носит обязательный характер. Содержание перечня обусловлено конституционной природой этой палаты парламента, являющейся не органом прямого представительства многонационального народа Российской Федерации, а органом, обеспечивающим представительство субъектов РФ*(577).

Конституционный Суд РФ своим Постановлением от 23 марта 1995 г. N 1-П указал, что рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться, согласно ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности: обязательность рассмотрения федеральных законов, перечень которых установлен в комментируемой статье Конституции РФ, означает невозможность оставить вопрос не решенным по существу или отказаться от завершения его рассмотрения на какое-то время. Поэтому закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в комментируемой статье, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения; закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства. Если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрения принятого Госдумой федерального закона, подлежащего в соответствии с комментируемой статьей обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении*(578).

Содержание п. «в» комментируемой статьи затрагивает ряд источников доходов федерального бюджета, из чего, естественно, следует, что соответствующие федеральные законы должны рассматриваться Советом Федерации*(579).

Финансовое регулирование охватывает обеспечение единства и взаимодействия всех финансовых институтов государства, правоотношения, складывающиеся в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Законодательство в этой сфере достаточно обширно. Оно регулирует различные области финансово-правовых отношений, касающихся кредитования, государственных долговых обязательств, заимствований, инвестиций и т.д. Здесь следует выделить прежде всего Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. N 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации»*(580).

Валютное законодательство РФ регулирует отношения в области единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества. Валютное законодательство Российской Федерации состоит из Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»*(581), Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»*(582) и др.

Кредитное регулирование охватывает совокупность правовых и управленческих отношений, связанных с разработкой и проведением единой государственной денежно-кредитной и бюджетной политики, направленной на обеспечение устойчивости рубля, защиту прав и законных интересов кредиторов и заемщиков. Законодательство в этой сфере регулирует условия кредитного договора, виды кредитов (товарный, коммерческий), определяет гарантии, механизмы и способы защиты прав и исполнения обязанностей, связанных с привлечением и использованием кредитов, установлением порядка осуществления банковских операций и сделок, определением статуса и видов кредитных организаций, решением вопросов государственных внешних и внутренних заимствований (займов и кредитов), привлекаемых или предоставляемых государством*(583). Кредитное регулирование обеспечивается Гражданским кодексом РФ от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ*(584), Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ*(585), Налоговым кодексом РФ от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (частью второй)*(586), Федеральными законами от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»*(587), от 2 декабря 1990 г. N 395-I «О банках и банковской деятельности»*(588) и др.

Таможенное регулирование находится в ведении Российской Федерации и заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Таможенное регулирование осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.

Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации*(589).

Законодательство Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности регулирует основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области внешнеторговой деятельности в целях обеспечения благоприятных условий для внешнеторговой деятельности, а также защиты экономических и политических интересов Российской Федерации. Данное законодательство представлено Федеральными законами от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»*(590), от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»*(591).

Денежная эмиссия тесно связана с условиями и сферой обращения национальной валюты, содержанием и платежеспособностью рубля, определением его официального курса по отношению к валютам других стран*(592); это обусловливает требование обязательного рассмотрения Советом Федерации соответствующих федеральных законов.

Эмиссия наличных денег (банкнот и монеты), организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляются исключительно Центральным банком России в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Порядок ратификации или денонсации международных договоров России установлен в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах»*(593).

Ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации:

исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

об основах межгосударственных отношений по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации.

Совет Федерации при рассмотрении федерального закона о ратификации международного договора голосует по вопросу его одобрения в целом и после этого в течение пяти дней со дня одобрения направляет Президенту РФ для подписания и обнародования.

Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации. Совет Федерации рассматривает федеральный закон о прекращении (в том числе о денонсации) международного договора точно так же, как и в случае ратификации.

Защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане. Названные меры принимаются в соответствии со статусом Государственной границы, определяемым международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации*(594).

Статья 106 Конституции РФ

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

Комментарий к Статье 106 Конституции РФ

Перечень законов, содержащийся в комментируемой статье, относительно невелик, но он охватывает вопросы чрезвычайной важности: бюджетно-финансовые, международных договоров и группу вопросов, связанных с безопасностью государства. Государственная Дума не может принимать такие законы без рассмотрения их в Совете Федерации. Однако если последний не одобрит такой закон, его отказ может быть преодолен 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Обязательность рассмотрения в Совете Федерации не означает обязательности одобрения им закона (кроме закона о ратификации или денонсации международного договора, который должен быть принят (одобрен) обеими палатами, — об этом см. ниже).

Законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации, рассматриваются в общем порядке, принятом для других законов (кроме федеральных конституционных законов и законов о поправке к Конституции, для которых установлены дополнительные процедуры). Поступивший из Государственной Думы федеральный закон*(1020) регистрируется в Совете Федерации, и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его материалами, направляется всем членам палаты. Одновременно закон передается в профильный комитет (комиссию) или нескольким комитетам (комиссиям) для заключения. Члены палаты вправе организовать обсуждение закона в субъектах РФ и, если будут замечания, направить их в профильный комитет (комиссию). Комитет обсуждает закон на заседании (возможно приглашение экспертов) и дает заключение. Оно рассматривается на пленарном заседании Совета Федерации, который принимает решение об одобрении (неодобрении) закона. Если закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации (а об этом и идет речь в ст. 106), то в случае недостаточной подготовленности вопроса палата вправе перенести его на следующее заседание, но на втором заседании обязательно должно быть принято решение об одобрении или отклонении закона. Такое решение должно быть принято до истечения 14-дневного срока (о порядке исчисления этого срока и Постановлении КС РФ по этому вопросу см. комментарий к ст. 103). Одобрить федеральный закон, подлежащий одобрению в Совете Федерации, без его обсуждения на пленарном заседании нельзя (что в соответствии со ст. 108 Регламента Совета Федерации возможно в отношении некоторых других законов, если ни один из членов палаты не настаивает на их рассмотрении на пленарном заседании).

А. Принятию закона о государственном бюджете предшествует бюджетное послание Президента парламенту. Такой закон имеет срочный характер и принимается обычно на один год (в некоторых странах бюджетный год не совпадает с календарным, в России такое совпадение есть). В 2007 г. наряду с законом о ежегодном бюджете впервые был разработан и принят бюджетный план на три года: 2008-2010 гг. В условиях мирового финансового кризиса, нанесшего ущерб и России, показатели ежегодного бюджета и плана корректировались законами. Для рассмотрения проекта государственного бюджета характерны особые процедуры в Государственной Думе, но в Совете Федерации уже принятый Думой закон о бюджете рассматривается и одобряется (фактов неодобрения не было) по общим правилам для всех законов, подлежащих обязательному рассмотрению в палате (об этих правилах сказано выше). Вопросы конкретного распределения государственного бюджета по статьям доходов и расходов Конституционный Суд не рассматривает, это не его компетенция (см. Определение КС РФ от 04.12.2003 N 415-О*(1021)).

Б. Законы о федеральных налогах и сборах, другие законы финансового характера (включая таможенное регулирование) рассматриваются в Совете Федерации по общим правилам для законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Во многих зарубежных странах принятие финансовых законов связано с особыми правилами, а в некоторых странах (например, в Великобритании) полномочия «верхних» палат при принятии таких законов ограничены.

Федеральные налоги (как и общие принципы налогов субъектов РФ и муниципального налогообложения) устанавливаются НК. Различные перераспределения налогооблагаемой базы производятся часто, в связи с чем в НК вносится много поправок (более 25). Денежные сборы с населения, в том числе и на местном уровне, тоже регулируются федеральными законами. Так, Закон о местном самоуправлении предусматривает самообложение граждан (разовые платежи для решения вопросов конкретного характера), размер этих сборов должен быть одинаковым для всех граждан (уменьшен этот размер может быть не более чем для 30% жителей муниципального образования). Размеры отчислений от федеральных и региональных налогов (от первых — субъектам РФ, от вторых — муниципальным образованиям) тоже регулируются федеральными законами.

В. Финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия (т.е. дополнительный выпуск в обращение денежных знаков государства) — все это важнейшие законы, характеризующие финансовую систему РФ. Таможенный кодекс также содержит финансовые положения. Проекты таких законов (особенно касающиеся валютного, кредитного регулирования, денежной эмиссии) разрабатываются Минфином России в тесном сотрудничестве с ЦБ РФ. Банк не подчинен Правительству РФ, но работает в тесном сотрудничестве с ним. При решении общих вопросов с Минфином России позиция ЦБ РФ по некоторым вопросам (денежная эмиссия и др.) может иметь решающее значение.

Г. Ратификация международных договоров — один из способов выражения согласия государства на обязательность для него конкретного международного договора. Акт ратификации — это утверждение высшими органами государственной власти договора, текст которого согласован полномочными представителями договаривающихся сторон. Обычно с момента ратификации текст договора, подписанный представителем государства, приобретает для этого государства юридическую силу (есть и другие способы вступления договора в силу). В разных государствах текст договора может быть ратифицирован неодинаковыми органами, чаще всего парламентом или одной из его палат, реже — главой государства.

Денонсация — отказ от договора, т.е. уведомление одним государством другого (или уведомление международной организации) о расторжении заключенного между ними договора до окончания срока его действия. Денонсация обычно связывается с изменением международной обстановки или крупными переменами в одной из сторон — участников договора.

В Российской Федерации вопрос о ратификации или денонсации международного договора должен быть обязательно рассмотрен в Совете Федерации. Это важно, поскольку в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России и, более того, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то действуют правила международного договора (сказанное не относится к Конституции, международные договоры не могут заменять ее нормы).

Подлежащие ратификации международные договоры вносятся сначала в Государственную Думу Президентом или Правительством РФ (в зависимости от того, кем было принято решение о подписании договора) вместе с проектом закона о ратификации договора. Закон о ратификации принимается в обеих палатах Федерального Собрания большинством от общего числа голосов депутатов в каждой палате. Принять такой закон Государственная Дума одна, преодолев вето Совета Федерации, не вправе. Это вытекает из смысла ч. 4 ст. 15, а также из положений ст. 102 и 103, определяющих вопросы ведения Совета Федерации и Государственной Думы: ратификация и денонсация международных договоров не отнесена к ведению только какой-либо одной палаты.

В России денонсация договора означает отмену прежнего закона о ратификации данного договора. Поскольку закон о ратификации был принят обеими палатами парламента, для денонсации необходимо принять закон по указанной выше процедуре, причем такой закон обязательно должен быть рассмотрен и одобрен на пленарном заседании Совета Федерации.

Д. К числу федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, Конституция относит также федеральные законы о статусе и защите Государственной границы РФ. Основной из них — Закон о Государственной границе.

Государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного транспорта) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, ее суверенитет.

Защита Государственной границы является частью системы обеспечения безопасности РФ. Она заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане.

Охрана Государственной границы РФ есть часть ее защиты, она осуществляется пограничными органами и войсками, входящими в состав ФСБ России, в пределах пограничной территории; Вооруженными Силами — в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через границу. Закон детально регламентирует порядок установления, изменения и обозначения Государственной границы.

Важное значение для охраны границы имеет закрепление в законе режима Государственной границы, который включает правила: содержания границы; пересечения лицами и транспортными средствами; перемещения грузов, товаров и животных; ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности (в пределах пятикилометровой зоны); разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушениями данных правил. В целях создания необходимых условий охраны Государственной границы Закон устанавливает: пограничный режим и режим пограничной зоны; режим в пунктах пропуска через границу; полномочия органов государственной власти в сфере защиты Государственной границы и полномочия пограничных органов, войск противовоздушной обороны, Военно-Морского Флота, иных войск и воинских формирований.

Е. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам войны и мира.

Военная доктрина РФ носит оборонительный характер, что предопределяет органическое сочетание в ее положениях последовательной приверженности миру с твердой решимостью защищать национальные интересы, гарантировать военную безопасность РФ и ее союзников, обеспечивать суверенитет и территориальную целостность государства.

Еще в 1907 г. была принята Гаагская конвенция об открытии военных действий, согласно которой военные действия между государствами не должны начинаться без предварительного и недвусмысленного предупреждения, которое будет иметь или форму мотивированного объявления войны, или форму ультиматума с условным объявлением войны. Однако в соответствии с современным международным правом само по себе объявление войны не может быть оправданием или прикрытием агрессии.

Согласно Федеральному закону от 31.05.1996 N 61-ФЗ «Об обороне» (в ред. от 14.07.2008) (ст. 18) состояние войны объявляется федеральным законом (подлежащим обязательному рассмотрению в Совете Федерации) в случае вооруженного нападения на Российскую Федерацию другого государства или группы государства, а также в случае необходимости выполнения международных договоров РФ. С момента объявления войны или фактического начала военных действий наступает военное время, которое истекает с момента объявления о прекращении военных действий, но не ранее их фактического прекращения.

Объявление состояния войны безусловно влечет за собой введение военного положения и введения режима военного положения, определяемого федеральным конституционным законом. Кроме того, объявляется мобилизация, а также наступает ряд международно-правовых последствий: конец мирных отношений; разрыв дипломатических и консульских отношений; прекращение действия международных договоров между воюющими сторонами; начинается выполнение соглашений, регулирующих законы и обычаи войны (Женевские конвенции 1949 г.) и ряд других.

Статья 106 Конституции Российской Федерации

Последняя редакция Статьи 106 Конституции РФ гласит:

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

Комментарий к Ст. 106 КРФ

Смысл комментируемой статьи заключается в том, что одобрение Советом Федерации перечисленных категорий федеральных законов может иметь место только в выраженной форме. Молчаливое одобрение здесь не допускается. Более того, без выраженного согласия Совета Федерации соответствующий федеральный закон не может считаться принятым Федеральным Собранием. И еще: учитывая особую процедуру принятия федеральных конституционных законов и законов РФ о поправках к Конституции РФ, урегулированную в ст. 108 и 136 Конституции, следует заключить, что в комментируемой статье речь идет только об обычных федеральных законах. Кроме того, из приведенного перечня категорий федеральных законов можно сделать недвусмысленный вывод о том, что указанные в перечне общественные отношения входят в законодательную компетенцию Федерального Собрания, а следовательно, должны в принципе регулироваться федеральным законом.

Все перечисленные в комментируемой статье категории федеральных законов непосредственно затрагивают интересы субъектов РФ, хотя и относятся к исключительному федеральному ведению (см. комм. к ст. 71).

В связи с применением комментируемой статьи возник вопрос: распространяется ли на указанные в ней категории федеральных законов 14-дневный срок, установленный в ч. 4 ст. 105 Конституции (см. комм. к ней) для одобрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой? Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 марта 1995 г. N 1-П по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции Российской Федерации (СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1207) указал в п. 1 и 2 резолютивной части, что в этот срок Совет Федерации должен начать рассмотрение поступившего из Государственной Думы федерального закона, подпадающего под действие ст. 106 Конституции, и может продолжить его на следующем заседании до вынесения решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. Конституционный Суд особо отметил в п. 3 резолютивной части, что это его толкование не распространяется на те федеральные законы, которые по решению Совета Федерации подлежат его обязательному рассмотрению, но не перечислены в ст. 106 Конституции; для них, следовательно, действует обычный порядок, урегулированный в ч. 4 ст. 105 Конституции.

Регламент Совета Федерации урегулировал некоторые особенности законодательного процесса при прохождении через палату перечисленных в комментируемой статье категорий федеральных законов. Так, если федеральный закон, подлежащий в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, поступил в палату менее чем за пять рабочих дней до ее очередного заседания, то он принимается к рассмотрению, но не рассматривается на этом заседании палаты. Он может быть рассмотрен по решению Председателя Совета Федерации или Совета палаты на очередном ее заседании. Началом рассмотрения в Совете Федерации такого федерального закона считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения.

По результатам рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, указанного в комментируемой статье, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. В случае недостаточной подготовленности вопроса, в частности отсутствия стенограммы заседания Государственной Думы, документов и материалов, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу, заключения Правительства РФ, заключения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации, заключения Правового управления Аппарата Совета Федерации, проекта постановления Совета Федерации, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание Совета Федерации. Указанное решение принимается большинством голосов числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем четвертью голосов общего числа членов палаты. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении данного федерального закона его рассмотрение должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. По результатам рассмотрения председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

В отношении категорий федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, необходимо отметить следующее.

а) Федеральный бюджет — это роспись государственных доходов и расходов РФ на соответствующий календарный год или плановый период (в 2007 г. принимается федеральный бюджет на 2008-2010 гг.). В федеральном бюджете указаны источники и суммы поступлений финансовых средств в казну РФ, цели, на которые ассигнуются бюджетные средства, размеры этих средств, а иногда и сроки их расходования. Формулировка комментируемой статьи «федеральные законы по вопросам федерального бюджета» охватывает, однако, более широкий круг федеральных законов, нежели ежегодно принимаемые федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год или плановый период и возможные федеральные законы, которые вносят в утвержденный ранее федеральный бюджет те или иные изменения. В этот круг входят и такие федеральные законы, которые устанавливают порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета и которые регулируют бюджетное хозяйство в целом, включая бюджетный процесс. Это прежде всего БК РФ от 31 июля 1998 г. (СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; с изм. и доп.). Жизненная заинтересованность субъектов РФ в содержании федеральных законов, относящихся к федеральному бюджету, очевидна, и отсюда вытекает обязательность их одобрения Советом Федерации.

Федеральные законы о федеральном бюджете не должны содержать иных норм. Однако в федеральные законы о федеральном бюджете на 2002-2004 гг. такие нормы включались. В частности, приостанавливались некоторые полномочия Счетной палаты и некоторые гарантии военнослужащих. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского (СЗ РФ. 2004. N 19. Ст. 1923) указал, что закон о федеральном бюджете представляет собой специальную юридическую форму, в которую облекается федеральный бюджет, и не предполагает по своей природе включение в него положений, не связанных с государственными доходами и расходами, в частности не может содержать положений, изменяющих полномочия и порядок деятельности Счетной палаты. Соответственно правовые и социальные гарантии военнослужащих не могут отменяться или снижаться иначе как путем изменения и дополнения установившего их Федерального закона «О статусе военнослужащих», т.е. это недопустимо посредством федерального закона о федеральном бюджете.

б) Федеральные налоги и сборы принадлежат к числу источников доходов федерального бюджета. Поэтому естественно, что федеральные законы, регулирующие институт федеральных налогов и сборов, должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. К данной категории федеральных законов относятся как те, которые непосредственно устанавливают те или иные федеральные налоги и сборы и распределяют полученные в результате их взимания суммы, так и те, которые в принципе устанавливают налоговую систему, действующую в Российской Федерации. Это прежде всего НК РФ (часть первая от 31 июля 1998 г.//СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824, с изм. и доп.; часть вторая от 5 августа 2000 г.//СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3340, с изм. и доп.), объединяющий регулирование и системы налогов, и федеральных налогов в отдельности.

в) Содержание комментируемого пункта также затрагивает ряд источников доходов федерального бюджета, из чего естественно следует, что соответствующие федеральные законы должны обязательно рассматриваться Советом Федерации. Что же касается денежной эмиссии, то исключительная важность этой деятельности для всей российской экономики, включая экономику каждого из субъектов РФ, вполне оправдывает требование обязательного рассмотрения соответствующих федеральных законов Советом Федерации.

г) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов о ратификации и денонсации означает, что верхняя палата парламента не может уклониться от обсуждения и вынесения решения по представленным ему на рассмотрение законов о ратификации и денонсации международных договоров РФ. Результатом обязательного рассмотрения может быть либо одобрение закона, либо его отклонение Советом Федерации. Наделение Совета Федерации правом обязательного рассмотрения федеральных законов о ратификации международных договоров делает его участником процесса заключения и введения в силу международных договоров.

В тексте Конституции не содержится указания на то, какой орган государственной власти осуществляет ратификацию международных договоров РФ. Однако, исходя из содержания п. «г» ст. 106 Конституции, можно сделать вывод лишь о том, что ратификация осуществляется федеральным законом. Именно таким образом законодательная власть истолковала положение Конституции, включив в ст. 14 ФЗ о международных договорах норму, согласно которой ратификация международного договора осуществляется в форме федерального закона о ратификации международного договора (также ч. 1 и 2 ст. 17 и ст. 18 ФЗ).

Процесс ратификации международного договора является многоступенчатым. Его участниками выступают Государственная Дума, Совет Федерации и Президент, наделенные Конституцией соответствующими полномочиями.

Статья 17 ФЗ о международных договорах предусматривает процедуру, в соответствии с которой принятые Государственной Думой федеральные законы о ратификации международных договоров России подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Соответственно принятый Федеральным Собранием закон о ратификации направляется Президенту согласно Конституции для подписания и обнародования. Не рассмотренный Советом Федерации закон о ратификации международного договора не может быть направлен Президенту, и этим нарушается процедура прохождения закона. Одновременно это означает приостановление процесса ратификации международного договора.

Наряду с этим пункт 5 ст. 16 ФЗ допускает и другую процедуру внесения международного договора на ратификацию — в порядке законодательной инициативы. Согласно ей, субъекты права законодательной инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты о ратификации договоров, которые не вступили в силу, но, согласно ФЗ от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для внесения по нему предложений.

Представляется, что изложенная процедура как бы устраняет из процесса ратификации Совет Федерации вопреки его конституционным полномочиям, предусмотренным в п. «г» ст. 106. И кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством ратификации, на утверждение Государственной Думы. Не совсем ясна позиция Государственной Думы, которая в соответствии со своей компетенцией должна принять закон или отвергнуть законопроект, а не направлять его Президенту.

В соответствии со ст. 15 ФЗ от 15 июля 1995 г. ратификации подлежат международные договоры: исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила поведения; предметом которых являются права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении РФ с другими государствами; об основах межгосударственных отношений; по вопросам обороноспособности, разоружения, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности; об участии РФ в межгосударственных союзах и межгосударственных объединениях.

В соответствии с положениями международного права помимо указанных категорий договоров на ратификацию представляются международные договоры, при заключении которых стороны условились о ратификации.

Помимо изложенной выше процедуры ратификации международных договоров статья 22 ФЗ о международных договорах вводит особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров, требующих изменения отдельных положений российской Конституции. Ратификация такого договора, как следует из данной статьи, возможна только после внесения в Конституцию поправок или ее пересмотра. Следует обратить внимание на то, что термин «изменение», использованный законодателем как родовое понятие, включающее в себя и поправки, и пересмотры, не соответствует конституционному содержанию.

Вместе с тем процесс ратификации международного договора, не вступившего в силу, может быть приостановлен по предложению Конституционного Суда в случаях, не терпящих отлагательства, до завершения рассмотрения Судом дела (ч. 3 ст. 42 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Под денонсацией в международном праве понимается отказ государства от договора с уведомлением другой стороны (сторон), изложенным в порядке и в сроки, предусмотренные в самом договоре. Порядок внесения и рассмотрения предложений о денонсации международных договоров регламентируется Законом о международных договорах. Согласно ч. 1 ст. 37 ФЗ, денонсация международных договоров осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органом, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для РФ.

д) Обязательное рассмотрение Советом Федерации принятых Государственной Думой законов по вопросам статуса и защиты государственной границы обуславливается тем, что данные вопросы, согласно п. «н» ст. 71 Конституции, отнесены к ведению РФ. Соответственно этому в решении пограничных вопросов и их законодательном урегулировании должны принимать участие обе палаты Федерального Собрания.

Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает не только законы, определяющие собственно правовой статус и регулирующие режимы охраны и защиты государственной границы, но и федеральные законы о ратификации международных договоров России о территориальном разграничении с пограничными государствами, включая договоры о прохождении государственной границы, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ. Это непосредственно вытекает из положений ч. 1 ст. 15 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

е) Вопросы войны и мира, согласно п. «к» ст. 71 Конституции, являются предметом ведения Российской Федерации. Эта группа вопросов включает принятие законов, касающихся обороноспособности, разоружения, международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, объявления состояния войны и мира, коллективной безопасности и целого ряда других проблем. Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает и законы о ратификации международных договоров, заключаемых Россией, по вопросам войны и мира.

Обязательное рассмотрение перечисленных вопросов должно проводиться с учетом обеспечения соответствующих национальных интересов Российской Федерации. Принятые на основании рассмотрения решения не должны создавать препятствий для выполнения международных обязательств и обязательных резолюций Совета Безопасности ООН.

Статья конституции 106

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.А.Туманова, судей Э.М. Аметистова, М.В.Баглая, Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, В.И. Олейника, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева,
с участием И.М.Костоева и А.И. Коваленко — представителей Совета Федерации, направившего запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, а также приглашенных в заседание представителей субъектов законодательного процесса, непосредственно заинтересованных в результатах толкования, М.А. Митюкова и В.Б.Исакова — представителей Государственной Думы, М.А.Краснова — представителя Президента Российской Федерации,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21 и статьей 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о толковании части 4 статьи 105 в связи со статьей 106 Конституции Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», явился запрос Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положений части 4 статьи 105 в связи с предписаниями статьи 106 Конституции Российской Федерации, вследствие чего требуется разъяснить, распространяется ли четырнадцатидневный срок, установленный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в статье 106 Конституции Российской Федерации.

Заслушав выступление судьи — докладчика В.Г.Стрекозова, объяснения представителей Совета Федерации, выступления приглашенных, изучив представленные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

Конституция Российской Федерации, регламентируя законодательный процесс, определяет, что законопроекты вносятся в Государственную Думу (статья 104, часть 2) и что федеральные законы принимает эта палата (статья 105, часть 1). Законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации (статья 105, часть 3), что призвано обеспечить учет его мнения в законодательном процессе и предоставляет ему возможность выразить свое согласие либо несогласие с Государственной Думой в отношении любого закона.

В соответствии со статьей 105 (часть 4) Конституции Российской Федерации федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Таким образом Совет Федерации решает сам, какие из принятых Государственной Думой законов подлежат рассмотрению на его заседании.

Исключение из этого общего правила установлено статьей 106 Конституции Российской Федерации, которая дает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

В то же время статья 106 Конституции Российской Федерации не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации соответствующих законов. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный частью 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в статье 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства.

Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации, не завершено в установленный частью 4 статьи 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.

На основании изложенного, по смыслу статей 105 и 106 Конституции Российской Федерации, а также с учетом сложившейся практики законодательного процесса, руководствуясь статьями 72, 74 и 75 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

1. Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться согласно части 4 статьи 105 Конституции Российской Федерации не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.

2. Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

3. Толкование, содержащееся в пунктах 1 и 2 резолютивной части настоящего Постановления, не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в статье 106 Конституции Российской Федерации.

4. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» данное Конституционным Судом Российской Федерации толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

5. Согласно статье 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.

6. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», а также иных официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации. Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».